"Come spesso avviene nel dibattito quotidiano in corso, in merito all’esigenza pressante di cambiamento e rinnovamento della Pubblica Amministrazione, occorre invocare un vero e proprio cambio di paradigma: il Controllo Analogo, oltre ad essere ben programmato e normato, deve essere efficacemente applicato.  Il focus passa dal momento della regolamentazione a quello dell’esecuzione delle attività".

Una panoramica sull'attualità

Partendo dall’osservazione di come il Controllo Analogo (la situazione in cui l'Amministrazione Pubblica esercita su una Società partecipata un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, con un'influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della società controllata) venga concretamente posto in essere dagli Enti Locali e dalle Società inhouse, il richiamo al “Chi era costui?” manzoniano è quanto mai opportuno.

Ne è un esempio la recente sentenza del Tribunale Civile di Lanciano -Chieti- (4 marzo 2021), in cui è stato sancito che “…..la società risultata affidataria del servizio di gestione dei rifiuti e che ha prestato l’attività nell’ambito del Comune affidante è legittimata a chiedere il pagamento delle fatture emesse non solo nei confronti del Comune ma anche della società inhouse providing di cui il Comune fa parte e che ha assunto una garanzia per l’adempimento”.

Questi i fatti: una Società si è rivolta al Giudice per il pagamento delle prestazioni (igiene urbana) erogate a favore degli utenti di un Comune, chiedendo la condanna non solo del Comune, ma anche della società partecipata dal Comune medesimo per lo svolgimento di quel servizio. La società inhouse si è difesa affermando che le fatture fossero state emesse solo nei confronti del Comune e non anche della società.

Di contrario avviso il Tribunale Abruzzese, che ha ritenuto solidalmente responsabili al pagamento i due Enti (Comune e società inhouse providing). La decisione è stata fondata, tra le altre cose, proprio sull’accertata esistenza di un rapporto di delegazione interorganica, qual è quello che sussiste tra il Comune-socio e la società di scopo.

Per pervenire a questa conclusione il Giudice – dopo aver esaminato tutta l’evoluzione che si è avuta a proposito della figura della società inhouse providing e dei requisiti legittimanti il relativo affidamento in via diretta del servizio pubblico – ha contestualizzato queste nozioni con riguardo al caso di specie e al rapporto esistente tra società e Comune. In questo modo, è stato possibile pervenire all’estensione di responsabilità anche alla società inhouse providing, oltre che al Comune.

Tra i requisiti che consentano di affidare la gestione di un servizio pubblico in via diretta a una società inhouse, senza svolgimento di apposita gara di appalto, di particolare rilievo è quello del Controllo Analogo, istituto che nella Sentenza viene, inter alia, richiamato e commentato, seppur non nel dettaglio.

Anche in numerose altre recenti Sentenze, civili, penali, amministrative e contabili, il corretto e puntuale esercizio di detta attività di controllo costituisce il discrimine per l’applicazione (disapplicazione) del principio di responsabilità bi-direzionale e, quindi, non solo nei confronti dell’Ente controllante (e dei suoi organi preposti), ma anche, sempre più frequentemente,  nei confronti della società inhouse (e dei suoi organi amministrativi e di controllo): in sintesi, un vero e proprio fulcro dei rapporti tra socio(soci) e società partecipata.

Quante sono in Italia le Società Partecipate?

Da fonte Istat (Le Partecipate Pubbliche in Italia, Report Anno 2018) sono oltre 6mila società, attive nell’industria e nei servizi, con 887 mila addetti, 56miliardi di Valore Aggiunto. Ancora più nel dettaglio, all’interno delle Partecipate Pubbliche, le Società inhouse, ovvero da quelle controllate al 100% da uno o più Enti Pubblici, sono circa 1.300, a data corrente (Fonte: Registro Società Inhouse tenuto dall’ANAC).

E’ allora assai utile porsi la domanda: “Come, in concreto, viene attualmente esercitato il Controllo Analogo, nella prassi degli Enti Locali, soci, e delle Società inhouse providing, partecipate?”.

Analizzando gli appositi Regolamenti adottati dagli Enti Locali più rappresentativi, nonché la documentazione societaria e la prassi dei maggiori soggetti inhouse emerge, ictu oculi, un approccio di tipo giuridico-formale, quasi mai operativo-sostanziale. Non sono stati elaborati principi pratici di applicazione e di protocolli operativi di comune accettazione, magari anche mediante appositi supporti informatici. Si assiste, peraltro, alla dispersione delle conoscenze, delle competenze e delle attività realizzate dai singoli Organi Istituzionali, Amministrativi e Societari, in materia di indirizzo e controllo.

Le cose si complicano ancor di più quando si è in presenza di più Enti Locali soci di una stessa società inhouse: in questo caso la norma richiede l’esercizio di un “Controllo Analogo congiunto”, attività che presuppone, pena anche la potenziale paralisi aziendale, un adeguato coordinamento tra gli Enti Locali soci.

Un nuovo paradigma per un efficace Controllo Analogo

Come spesso avviene nel dibattito quotidiano in corso, in merito all’esigenza pressante di cambiamento e rinnovamento della Pubblica Amministrazione, occorre invocare un vero e proprio cambio di paradigma: il Controllo Analogo, oltre ad essere ben programmato e normato, deve essere efficacemente applicato.

Il focus passa dal momento della regolamentazione a quello dell’esecuzione delle attività.

Assecondando questa visione occorre far ricorso ad un approccio innovativo ed interdisciplinare (non più, esclusivamente, giuridico-formale), le cui principali linee-guida possono essere così sintetizzate:

  • Tutti gli organi della Pubblica Amministrazione preposti al controllo e gli organi di amministrazione e controllo delle Società inhouse devono poter condividere i flussi documentali;
  • Le modalità e i tempi di autorizzazione delle singole attività da parte del soggetto cui compete l’esercizio del controllo analogo (es.: approvazione di processo di acquisto di beni o servizi, assunzione di personale, avvio di un contenzioso, ecc.), devono essere puntualmente regolati, rispettati e verificati;
  • Occorre instaurare processi e procedure certificate, anche mediante apposizione di protocolli interni e/o esterni, mediante applicazione analogica del Principio di Revisione ISA 402;
  • Devono essere presidiate adeguatamente le aree aziendali chiave, quale quella degli acquisti e di gestione del personale, nonché le procedure e i sistemi IT, in uno coi relativi rischi, sempre in applicazione del Principio di Revisione ISA 402;
  • Occorre migliorare la qualità percepita dall’utenza dei servizi resi dalla società inhouse, effettuando, periodicamente, sondaggi e analisi di customer satisfaction e di benchmarking;
  • E’ indispensabile migliorare il clima aziendale interno, della soddisfazione e del coinvolgimento dei lavoratori e delle relazioni sindacali, mediante uso delle tecniche di miglioramento continuo (continuous improvement).