Skatteutvalgets forslag til ny skattereform

Mandag 19. desember la Skatteutvalget ved utvalgsleder Ragnar Torvik frem sin utredning for finansministeren. Skatteutvalget foreslår blant annet skjerpet beskatning av fast eiendom, grunnrenteskatt på havbruk og landbasert vindkraft, skatt på privat konsum, innføring av arveskatt og lavere skatt på arbeidsinntekt.

Bakgrunn og mandat

Utvalg om perspektiver for fremtidens skatte- og avgiftssystem (Skatteutvalget) ble nedsatt av Solberg-regjeringen 18. juni 2021. Utvalgets mandat var å gjøre en helhetlig gjennomgang av skattesystemet, inkludert vurdere formuesskattens rolle for omfordeling og omfanget av tilpasninger til aksjonærmodellen og fritaksmetoden samt tiltak for å unngå utilsiktede tilpasninger. Utvalget skulle også se på hvordan Norge bør tilpasse seg endringer i internasjonale regler for beskatning av multinasjonale selskaper, i tillegg til å se på hvordan miljø- og ressursbeskatningen kan bidra til å nå klima- og miljømål.

Utvalget skulle legge til grunn at forslagene samlet sett skal være om lag provenynøytrale.

Arbeidet resulterte i NOU 2022: 20 «Et helhetlig skattesystem». Høringsfrist for kommentarer og innspill er 15. april 2023. Skatteutvalget har ikke foreslått konkrete lovforslag i sin utredning, men beskriver i detalj hvordan skattesystemet kan omlegges for å tilrettelegge for fremtidens skatte- og avgiftssystem.

Utvalgets forslag er å se hele skattesystemet under ett, og gi regler som virker sammen for å sikre en høyest mulig arbeidsdeltagelse, samt at statens kostnader dekkes inn også i fremtiden. Oppsummert, så syns vi at forslaget er godt og vil sikre den økonomiske likheten som gjør at Norge som helhet anslås å være blant verdens beste land å bo i. Dessverre, ser vi at en del av forslagene neppe vil være politisk gjennomførbare. Av de minst spiselige forslagene, er gjeninnføring av skatt på det å bo i egen bolig. Eierlinjen står sterkt i Norge, både ved at primærbolig fastsettes lavt for formuesskatteformål mens man samtidig får fullt fradrag for gjeldsrenter. Selv om investering i bolig rent objektivt sett kan sees på lik linje med andre investeringer, vil nok både politikerne og borgerne vegre seg for å likestille dette.

Samtidig, så syns vi at utvalget ikke går langt nok når det gjelder formuesskatt og arveavgift. OECD fraråder formuesskatt, og det er bare et fåtall land i verden som opererer med en generell formuesskatt lik den vi har i Norge. Formuesskatten gjør at det blir billigere for utenlandske eiere å eie norske selskap, ved at disse ikke må ta ut utbytte for å dekke formuesskatten. Dette er noe som kan skade både lokalsamfunn og verdiskapningen som helhet i Norge. Vi hadde derfor imøtesett et forslag hvor formuesskatten ble foreslått opphevet i sin helhet.

Videre er arveavgift vanlig i sammenlignbare land. Arveavgiften kan innrettes slik at den hverken fører til uheldige tilpasninger eller hindrer norsk verdiskapning.

Rapporten er omfattende, men likevel generell i formen. Lovteknikken er overlagt Finansdepartementet. Ressurssituasjonen krever at det må prioriteres mellom forslagene. I tillegg skrelles ventelig mye bort i politisk dragkamp. Noe havner nok i skuffen. En fare ved slik delvis gjennomføring, er at det som skulle være provenynøytralt i realiteten ikke blir det.

Hovedlinjene i de konkrete forslagene er nærmere behandlet nedenfor.

Redusert skattebelastning på lønnsinntekter

Skatteutvalget foreslår at det skal være mer lønnsomt å jobbe, og målet er å få flere til å jobbe fulltid og redusere antall personer som mottar overføringer fra det offentlige. Dette skal hovedsakelig nås gjennom:

1. Et nytt fradrag i lønnsinntekter, som særlig kommer dem med inntekt under NOK 300 000 til gode
2. 1 % lavere trygdeavgift, som er til fordel for alle som jobber

Forslaget legger opp til NOK 40 mrd. i redusert skatt på arbeidsinntekt.

Reduksjon av skattefordeler for pensjonister

I dag betaler man lavere trygdeavgift på pensjonsutbetalinger enn på lønn. Dette gjør at for mange pensjonister vil det ikke være så økonomisk interessant å jobbe litt selv etter oppnådd pensjonsalder. Målet med å gi en lavere trygdeavgift på lønnsinntekt, er å kunne hente ut noe av restarbeidsevnen som ligger hos pensjonistene. Siden vi i fremtiden er spådd å være friskere og leve lengre, kan dette være en meningsfull måte å gjøre overgangen fra arbeidslivet til pensjonstilværelsen lettere ved at man fortsatt kan tjene litt lønn uten at inntekten beskattes hardt.

I tillegg er det forslag om å forenkle pensjonsskattefradraget, slik at dette slås sammen med minstefradraget i pensjon, og at dette fradraget først gis fra 67 år.

Skattefri arbeidsinntekt frem til 20-årsdagen

Frem til du fyller 20 år, skal du ikke betale noen skatt, om forslaget blir vedtatt. Det nye er at frikort i seg selv blir tatt bort, samtidig som man betaler trygdeavgift på 7 % fra første lønnskrone. Gjeldende regler er at man ikke betaler trygdeavgift opp til ca NOK 65 000, men så går 25 % av de neste kronene av inntekten bort i trygdeavgift frem til det samlet sett utgjør 8 % av inntekten. Dette skjer ved ca. NOK 95 000.

Det innebærer at i dag er det lurt å tjene opp til frikortgrensen på NOK 65 000, men også at det er lite gunstig å jobbe litt mer. Jobber du og tjener over NOK 95 000, vil det slå nøytralt ut.

Om forslaget blir fulgt opp, så skal det ikke være noen stor felle ved å havne mellom NOK 65 000 og NOK 95 000, siden det nå skal betales trygdeavgift av all lønn; så lenge du er over 20 år.

Men hva med studenter som jobber litt, og vanligvis har tjent rundt frikortgrensen?

Dette sikres ved at de skal få mer i støtte, slik at de ikke lider noe tap.

Forenklinger gir færre fradrag

Samtidig er det forslag om forenklinger som kommer alle til gode. Du kan få fradrag for alle kostnader du har for å oppnå en inntekt (såkalte kostnader til inntekts ervervelse, for eksempel parkeringskostnader, utgifter til arbeidstøy, kostnader for kurs mv.), men for de fleste er minstefradraget høyere enn de faktiske kostnadene. Minstefradraget har økt mer enn kostnadene det er ment til å dekke, og nå er forslaget at dette fradraget står stille i noen år så det i realiteten dekker inntil faktiske kostnader.

Arbeidsgiveravgiften påvirkes ikke

Utvalget anbefaler at det gjøres en helhetlig gjennomgang også av arbeidsgiveravgiften, for å sikre at denne har de ønskede effektene. Utvalget nevner innledningsvis at det er uheldig å benytte skattesystemet til subsidieringer, og at det er tydeligere med direkte overføringer for å nå et politisk mål fremfor å gjøre dette via skatten. Dette er også mer treffsikkert. Her er det nærliggende å tenke på den differensierte arbeidsgiveravgiften, hvor det er lavere sats i mer grisgrendte strøk. Samlet årlig kostnad for den differensierte arbeidsgiveravgiften er anslått til NOK 10,7 mrd, og det kan stilles spørsmål rundt om dette kan oppnås på en annen måte til en lavere kostnad.

Utflyttingsskatt

I statsbudsjettet som ble vedtatt 13. desember, er bestemmelsen om at Norge kun har beskatningsadgang til latente gevinster ved utflytting inntil fem år etter at man har flyttet ut, blitt opphevet. Dette skjedde som ledd i budsjettavtalen mellom regjeringen og SV. Utvalget nevner også bortfall av femårsregelen som ett av to forslag, og viser til at det er tilsvarende regler i Danmark hvor man får ubegrenset utsettelse av betaling av skatten innen EØS frem til aksjene realiseres. Det er vår forståelse at det er slik de nye reglene er ment å virke.

Skatt på privat konsum i selskap

Utvalget mener at dagens regler bør skjerpes, slik at en eiers bruk av selskapets eiendeler blir kraftigere beskattet enn i dag. Det legges ikke frem noen konkrete forslag, men utvalget henviser til Finansdepartementets forslag om skatteregler for privat konsum i selskap som er under utarbeidelse.

Selskapsskatt

Selskapsskattesats

Utvalgets flertall ser ikke hensyn som taler for å endre selskapsskatten nivået vesentlig i den ene eller andre retningen. Den generelle skattesatsen på 22 % er derfor foreslått videreført.

Avvikling av rederiskatteordningen

Utvalgets flertall foreslår at rederiskatteordningen avvikles. Dette begrunnes med at avvikling av ordningen vil føre til bedre ressursallokering i økonomien og vil trolig kunne gi noe økte skatteinntekter. Det ble også foreslått av Rederiskatteutvalget i 2006 å avvikle ordningen, uten at dette førte til endringer.

Opprettholdelse av fritaksmetoden

Fritaksmetoden innebærer at aksjeselskaper mv. som hovedregel er fritatt for skatt på utbytte og aksjegevinster. Fritaksmetoden er etter utvalgets vurdering en egnet metode for å unngå kjedebeskatning og bør i hovedsak videreføres. Utvalget foreslår imidlertid å utvide den såkalte «treprosentregelen». Etter denne regelen skal aksjeutbytte som omfattes av fritaksmetoden inntektsføres med 3 %. Dette innebærer en effektiv beskatning med 0,66 %. For å oppnå mest mulig like regler for utbytte og gevinst, foreslår utvalget at regelen utvides til å omfatte aksjegevinster, samt at inntektsføringen i treprosentregelen økes fra 3 til 5 %.

Utvidelse av virkeområde for kildeskatt på renter og royalty etc.

Norge innførte internrettslig hjemmel for 15 % kildeskatt på renter, royalty og visse leiebetalinger til nærstående i lavskatteland i 2021. Utvalget mener at innføringen av kildeskatt på renter og royalty mv. var et velegnet tiltak for å motvirke overskuddsflytting fra Norge. Utvalget mener imidlertid at virkeområdet for kildeskattene bør utvides, slik at de ikke begrenses til betalinger til lavskatteland. I tillegg bør kildeskattenes virkeområde innenfor EØS utvides, under forutsetning av at det etableres en metode for nettobeskatning. Utvalget viser til at det kan være insentiver til overskuddsflytting også hvor betalingsmottaker ikke er hjemmehørende i et lavskatteland.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget at virkeområdet for kildeskattene på renter, royalty og leiebetalinger for visse fysiske eiendeler utvides slik at de ikke lenger avgrenses til betalinger til lavskatteland. Videre anbefaler utvalget at dagens unntaksregel for betalinger til foretak som er reelt etablert og driver reell økonomisk aktivitet innenfor EØS oppheves, og erstattes av en nettobeskatningsmetode som sikrer at kildeskattepliktige selskaper innenfor EØS gis fradragsrett for kostnader tilknyttet den kildeskattepliktige inntekten.

Utvalget legger for øvrig til grunn at hensynet til å motvirke overskuddsflytting fortsatt bør være den bærende begrunnelsen for kildeskattene på renter og royalty mv. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at reglene fortsatt begrenses til betalinger mellom nærstående.

Skatt på eierinntekter

Skjermingsfradrag

I Norge skattlegges aksjeinntekter for personlige skattytere kun når inntekten overstiger alternativavkastningen. Dette oppnås ved å gi et skjermingsfradrag som tilsvarer aksjenes anskaffelseskost ganget med en rente etter skatt tillagt 0,5 %. Utvalgets flertall foreslår å beholde eierbeskatning med skjermingsfradrag, men at skjermingsrenten økes noe ved at den fastsettes på grunnlag av gjennomsnittlig rente på statsobligasjoner med 10 års løpetid. Skjermingsfradrag kompliserer skattesystemet, og et mindretall av utvalget foreslår at dette oppheves i sin helhet.

Redusert skatt på kapitalinntekt for personlige aksjonærer

Utvalget foreslår redusert sats på aksjeinntekt, herunder aksjeutbytte og aksjegevinster for personlige aksjonærer fra 37,84 % (2023) til 34%.

Skattlegging av likvidasjonsutbytte

Utvalget mener det er uheldig at utenlandske aksjonærer har mulighet til å unngå kildeskatt gjennom tilpasninger og foreslår at utbetalinger ved likvidasjon behandles som utbytte istedenfor gevinst. Dette innebærer at utbetaling av likvidasjonsutbytte til utenlandske eiere kan ilegges norsk kildeskatt på 25 %, som eventuelt reduseres etter skatteavtale med det aktuelle landet der mottaker er bosatt.

Innbetalt kapital

Ved beskatning av utdeling fra aksjeselskap er utgangspunktet at verdier som er opptjent i selskapet, skal utbyttebeskattes når de deles ut til personlig aksjonær. De midlene som aksjonærer har skutt inn i selskapet, anses som innbetalt kapital, og skal derfor ikke skattlegges som aksjeutbytte ved tilbakebetaling til aksjonæren.

Etter utvalgets syn gir reglene slik de er utformet i dag, rom for tilpasninger som innebærer at personlige aksjonærer kan unngå skattlegging ved utdeling fra selskap. Utvalget mener derfor at det er behov for å se på endringer av regelverket om tilbakebetaling av innbetalt kapital. Det foreslås at den den enkelte aksjes skattemessige innbetalt kapital settes til aksjens forholdsmessige andel av innbetalt kapital på selskapsnivå. I tillegg skal skattefriheten for tilbakebetaling av innbetalt kapital være begrenset til aksjonærens inngangsverdi på aksjen.

Skatt på formue og arv

Reduksjon av formuesskatt

Utvalget viser til redegjørelser fra OECD som sammenligner formuesskatt og skatt på arv fra et omfordelingsperspektiv. Utvalget støtter OECDs vurdering av at en skatt på arv samlet sett kan ha bedre egenskaper enn formuesskatt, men at hensynene til effektivitet og omfordeling forsvarer en egen skatt på formue. Utvalgets forslag er derfor at formueskatten beholdes i noen grad, men endres slik at verdsettelsesrabattene fjernes og bunnfradraget økes samt lavere satser både i trinn 1 og trinn 2.

Skatteytere med ligningsformuer over 20 millioner vil neppe se en nevneverdig nedgang i formuesskatten. Satsen går rett nok noe ned, men når verdsettelsesrabatten bortfaller blir det i de fleste tilfeller et nullsumspill.